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칼럼

예술과 공공성

김정수 (한양대학교 행정학과 교수)
  • 예술과 공공성

문화와 예술은 우리의 삶을 한층 더 풍요롭게 만들어 준다. 문화·예술은 사람들의 마음에 감동과 행복을 선사하며 대외적으로는 국가 이미지를 제고해준다. 뿐만 아니라 이제는 경제성장의 새로운 동력원으로도 각광받고 있다. 이처럼 소중한 문화·예술의 발전을 위한 정부의 정책적인 지원과 개입 역시 대단히 중요한 의미를 띠게 된다.
행정학도인 필자의 시각에서 볼 때, 문화·예술 전문가들에 의한 문화정책 논의에서 가장 취약하고 부족하다고 느끼는 부분은 ‘공공성’이라는 주제이다. 사실 공공성은 행정에 있어서 가장 핵심적인 요체라고 할 수 있다. 행정이란 사회 공동체가 직면하는 각종 공공문제를 해결함으로써 사회적 이익을 증진시키고자 하는 노력이다. 행정은 일반 개인이나 사기업과는 달리 전체 국민이 위임해준 권력과 자원, 다시 말해 공권력과 공적 자원을 사용하는 활동이다. 따라서 행정은 사적 이익이 아니라 사회 구성원 다수의 공통된 이익을 추구해야 할 당위성을 가지고 있다.


l 예술과 공공성의 관계

그렇다면 예술은 공공성과 어떤 관계에 있는가? 예술가(개인 혹은 단체)에게 공공성을 요구할 수 있는가? 정부기관으로부터 아무런 지원도 받지 않는 예술가라면 공공성 여부에 구애받지 않고 오직 자신의 예술적 신념에 따라 마음껏 표현의 자유를 구가하는 것이 당연하다. 하지만 공적인 지원을 받는 예술가라면 마땅히 공공성을 중시해야만 할 것이다. 문화체육관광부나 한국문화예술위원회 혹은 지역문화재단으로부터 정책적으로 공금을 지원받는 예술가 및 단체들은 이중의 목표를 추구해야 한다. 하나는 수준 높은 예술 창작 활동이며, 다른 하나는 바로 공공성을 구현하는 것이다.
공적 지원을 받는 예술가에게 공공성을 요구한다고 해서 예술 창작의 자유가 제한되어도 좋다는 것은 결코 아니다. 공공기관으로부터 재정적 지원을 받을 것인가 말 것인가는 예술가 자신이 자유롭게 선택하는 것이다. 공공성에 구속되고 싶지 않다면 애당초 공공기관에 재정지원을 신청하지 않으면 된다. 공적 재정지원은 강요나 의무가 아니라 어디까지나 희망자를 대상으로 하는 것이다. 예술을 위한 공적 지원금은 결코 공짜 점심이 아니다. 공금을 지원받기로 작정했다면 마땅히 그에 대한 대가를 지불해야만 한다. 즉, 예술성과 동시에 공공성도 추구해야만 한다는 것이다.

l 예술이 지향해야 할 공공성

그렇다면 공공성이란 무엇일까? 공공행정 관점에서 보면 공공성의 핵심적인 본질은 바로 ‘공동체 전체의 이익’, 즉 ‘공익’이라고 할 수 있다. 공익을 구성하는 주요 요소들로는 보편화된 가치, 공동체 자체의 권익, 외부효과 및 공공재, 미래의 이익이나 효용성, 다수의 이익, 사회적 약자의 이익 등을 꼽을 수 있다. 예술이 지향해야 할 바를 구성요소별로 살펴보면 다음과 같다.

  1) 보편화된 가치
예술은 사회 구성원들 사이에 보편적으로 수용되는 가치규범을 내재해야 한다. 물론 창의적 예술의 발전을 위해 표현·창작의 자유는 확실히 보장되어야 한다. 그러나 사적 영역에 머무르지 않고 공적 영역으로 나오게 된 예술이라면 사회 내 대다수 구성원이 따르는 가치체계를 벗어나면 안 된다. 물론 가치관은 시대와 상황에 따라 가변적일 수 있다. 하지만 적어도 동시대 사회 구성원들 대다수가 공유하는 가치규범을 정면으로 거슬러서는 안 될 것이다.

  2) 공동체 자체의 권익
예술은 특정 개인이나 집단의 유익보다는 공동체 전체의 권익을 더 우선시해야 한다. 공동체에 속하지 않는 원자적 개인은 존재할 수 없다. 따라서 예술 창작자 혹은 향유자 개개인의 이해관계가 사회 공동체 차원의 이해관계를 저해해서는 안 된다. 물론 그렇다고 해서 공동체의 유익을 위해서라면 개인의 자유와 권리는 언제든 억압되어도 좋다는 의미는 아니다. 다만 예술과 관련된 개인의 권익 추구가 전체 공동체를 무시하거나 혹은 혼란에 빠트릴 정도로 독선적이 되어서는 안 된다.

  3) 외부효과 및 공공재
예술가의 창작활동은 단지 그 자신에게 기쁨과 만족을 주는, 순전히 개인적인 욕구충족을 위한 수단이 되어서는 안 된다. 즉, 자기 혼자만 좋아하는 것으로 그쳐서는 안 된다는 것이다. 거기서 더 나아가 사회적으로 많은 사람에게 유익을 끼쳐야 한다. 자신 이외의 다른 많은 사람에게도 감동과 즐거움을 선사해야 한다는 것이다.

  4) 미래의 이익이나 효용성
예술은 지금 당장의 이해관계를 떠나 미래의 효용도 염두에 두어야 한다. 다시 말해 예술이 현재 세대뿐 아니라 미래 세대에게까지 제공할 유익과 효용을 고려해야 한다는 것이다. 따라서 예술의 존재가치를 평가할 때 지금 당장의 교환가치만 따져서는 곤란하다. 먼 장래에 기대되는 효용가치도 동시에 고려되어야 한다.

  5) 다수의 이익
예술과 예술 아닌 것의 경계는 불분명하며, 예술 작품의 질적 수준에 대한 평가는 주관적일 수밖에 없다. 따라서 예술과 관련된 사회적 평가들이 상반된 경우가 허다하다. 민주주의 사회에서 서로 다른 의견들이 대립할 때, 그리고 어떤 의견이 최적인지에 대한 객관적 입증이 불가능할 때, 최종 결정은 보통 다수결의 원칙에 따라 이루어진다. 그렇다면 공적 영역에 존재하는 예술에 대한 평가 역시 마땅히 다수결의 원칙에 따라야 할 것이다.

  6) 사회적 약자의 이익
예술이 소수 엘리트들을 위한 기쁨조가 되어서는 안 된다. 예술은 사회적 약자의 유익을 위해 봉사해야 한다. 또한 예술이 제공하는 효용과 가치는 사회적 약자에게도 충분히 전달되어야 한다. 예술 창작 혹은 향유에 있어서 사회적 약자들이 차별적 대우를 받아서는 안 된다.

l 예술행정의 딜레마

공적 자금을 지원받는 예술가에게 공공성을 주문한다고 해서 자동으로 공공성이 구현되는 것은 아니다. 적절한 지침과 관리 및 가이드가 필요하다. 예술행정 혹은 문화정책의 중요한 임무의 하나가 바로 이것이다. 예술가에 대한 공금 지원이 예술성과 공공성이라는 두 마리 토끼를 잘 잡을 수 있도록 행정적인 관리가 필요하다는 것이다. 그런데 사실 예술행정이란 결코 녹록한 과업이 아니다. 현실의 예술행정이 직면하는 난제들 중 특별히 어려운 두 가지 딜레마가 있다.

  1) 예술의 자율성 vs. 공적 책무성
흔히 예술의 생명은 창의성에 있다고 한다. 그리고 창의성을 최대한 이끌어내기 위해서는 예술가의 자율성과 창작의 자유가 최대한 보장되어야 한다고 한다. 창작활동에 대한 간섭은 예술가의 창의성을 짓누르고 위축시켜서 새로운 문화 창조를 근원적으로 불가능하게 만들 수 있기 때문이다. 일견 지극히 타당해 보이는 이 명제가 예술행정의 딜레마의 원천이 된다. 왜냐하면 행정의 지원과 개입은 사회 구성원 모두가 부담하는 공적 자원으로 이루어지며 따라서 공적인 책임이 뒤따르기 때문이다.
예술에 대한 공적지원과 관련하여 흔히들 ‘팔길이 원칙’(arm's-length principle)을 언급한다. 지원은 하되 간섭은 하지 말아야 한다는 것이다. 이 원칙은 정부에게 ‘문화·예술에 대한 공적지원 책임’과 ‘예술창작의 자유 보장 의무’를 동시에 요구하고 있다. 즉, 너무 멀리 떨어져서 수수방관하지도 말고 그렇다고 너무 밀착해서 사사건건 참견하지도 말고 ‘팔 길이’ 정도의 적당한 거리를 유지하라는 것이다.
그러나 팔길이 원칙은 자칫 공적지원금의 방만한 운영과 무책임한 낭비를 조장할 수도 있다는 점에서 딜레마가 야기된다. 자율성을 너무 강조하다 보면 도덕적 해이가 심해져서 공적인 책무를 내던져버릴 위험이 있기 때문이다. 공적인 관심과 지원을 받는 예술가 혹은 기관들이라면 팔길이 원칙을 오도해서 ‘지원은 받되 어떠한 책임도 지지 않겠다.’는 식의 유아적 태도를 보여서는 안 된다. 예술에 대한 공공지원금은 결국 국민의 부담으로 조성되는 것이므로 마땅히 공공책무성(public accountability)이 확보되어야 한다. 팔길이 원칙의 본래 취지는 어디까지나 정부의 지나친 간섭으로 인한 부작용을 막으려는 데에 있다. 예술의 공익성 구현을 위한 지원이 ‘묻지 마’ 식의 ‘눈먼 돈 퍼주기’로 변질되어서는 안 될 것이다.

  2) 효율성 vs. 공공성
예술행정에 있어서 또 하나의 딜레마는 효율성과 공공성의 충돌에서 비롯된다. 행정업무는 국민의 공익을 위해 공금을 사용하는 것이기에 자원의 효율적인 관리가 필요하다. 한정된 공적 자원을 사용할 때 낭비가 없도록 최대한의 효율성을 추구하는 것은 행정관료에게 필히 요청되는 행동강령이라 할 수 있다. 그런데 문제는 예술이 본질적으로 효율성을 달성하기 매우 곤란한 영역이라는 점이다. 예술은 애당초 시장에서 수익성이나 효율성을 확보하기 어렵기 때문에 정부의 지원이 요청된다. 그런데 예술행정에서 다시 효율성을 강조하는 것은 모순일 수 있다. 본질적으로 효율성을 따지기 어려운 예술의 속성이 공적 지원의 대상이 되었다고 해서 갑자기 달라지는 것은 결코 아니기 때문이다.
그러나 이 경우 위의 첫 번째 딜레마에서와 같은 도덕적 해이가 발생할 가능성이 크다. 즉, 예술의 특성과 공공성을 강조하다 보면 자칫 고의적인 태만과 예방 가능한 낭비를 숨기기 위한 그럴듯한 핑곗거리로 악용될 우려가 얼마든지 있는 것이다. 예술 영역에서 경제성과 수익성을 확보하기 어렵다는 사실을 인정한다고 해서 효율적 관리를 위해 최선을 다해야 하는 의무가 면제되는 것은 결코 아니다. 예술행정에서 효율성의 측정과 평가는 결코 쉬운 일이 아니지만 그렇다고 해서 효율성을 완전히 배제해버릴 수도 없다. 공공성만큼이나 효율성 역시 행정이 추구해야 할 중요한 가치이기 때문이다.
이상적인 예술행정은 효율성을 따질 수 있는 영역과 그럴 수 없는 영역을 구분해서 관리하는 것이다. 그러나 현실적으로는 양자 사이에 객관적으로 명확한 구별이 가능하지 않은 경우가 더 많을 것이다. 과연 어떤 상황이 효율성보다 더 큰 공익을 추구하기 위한 ‘진정한 공공성’인지, 또 어떤 상황이 효율성 책무를 방기하기 위한 ‘위장된 공공성’인지 정확히 판단하기란 사실상 불가능할 것이다.

이처럼 예술행정에 난제들이 있다는 것은 곧 공공기관에 의한 정책적 개입이 공공성 구현을 위한 도깨비방망이가 아님을 의미한다. 시장이 때때로 실패하듯이 행정 관료제 역시 때로는 실패한다.
예컨대 예술과 관련된 공공성을 판정할 때, 정부가 공동체 전체가 아닌 일부 집단의 이익을 대변하는 포로(captive)가 되어버리는 경우가 발생할 수 있다. 설령 관료들이 진정한 공익의 수호자로서 철저한 사명감을 갖추고 있다고 해도 예술에 대한 전문적 식견, 안목, 지식이 부족하여 정확한 정책 결정이 이루어지지 않을 수도 있다.
전통적 관료시스템의 한계를 극복하기 위한 대안으로 정부와 민간부문 간의 상호협력적 네트워크를 강조하는 거버넌스(governance)가 최근 큰 호응을 받고 있다. 예술행정에 있어서 팔길이 원칙이 강조되는 것도 동일한 맥락이다. 그러나 거버넌스 체제 역시 결코 한계가 없는 것은 아니다. 민간의 전문 예술가 및 예술단체들이 예술과 관련된 공적 결정 과정에 참여할 때 공익보다는 특정 장르, 개인, 집단의 사익을 앞세울 위험이 상존하기 때문이다.
결국 예술과 공공성의 공존을 정책적으로 추구하는 데에는 어떤 식으로든 항상 한계가 있을 수밖에 없다. 예술가든 관료든 인간은 모두 근본적으로 불완전한 존재이다. 따라서 인간이 고안해낸 어떠한 문제해결시스템(시장, 정부, 거버넌스)이라도 어딘가 한계가 있기 마련이다. 이를 강조한다고 해서 그러한 한계를 극복하기 위한 노력이 필요 없다든가 불가능하다는 것은 아니다. 다만 예술에 대한 공적 재정지원을 통해 자동적으로 공공성이 구현되리라 기대해서는 안 된다는 것이다. 그저 막연히 잘 될 것이라는 기대와 환상보다는 끊임없는 상호 비판과 격려가 필요할 것이다.


김정수
김정수

고려대 법과대학과 대학원을 졸업한 후 미국 Yale University에서 정치학 박사학위를 취득한 후 고려대 공공행정학부에 재직하였으며 현재는 한양대 정책과학대학 행정학과 교수로 재직 중이다. 한국문화정책학회 창립이사, 한국정책학회 편집위원장, 문화체육관광부 자체평가위원, 공공기관 경영평가위원 등으로 활동하고 있으며, 주요 관심분야는 문화정책과 정책이론이다. 주요 저서로는 『문화행정론:이론적 기반과 정책적 과제』(학술원 우수도서 선정), 『스크린쿼터의 추억:한국영화 의무상영제도 변천사』 등이 있으며, 주요 논문으로는 「스크린쿼터와 딴따라:대중문화에 대한 정부개입과 문화산업경쟁력에 관한 시론」, 「미녀와 야수:문화행정의 새로운 패러다임 모색」, 「불확실성, 결정오차, 그리고 제비뽑기의 역설:문예진흥기금 지원심의방식에 대한 역발상」, 「문화생산의 글로벌화에 따른 새로운 문화정책 패러다임의 모색:우리나라 영화산업의 사례를 중심으로」, 「(신)한류에서 배우는 문화정책의 교훈」 등이 있다.


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[기사입력 : 2015.12.07]